用地政策與光伏產業發展一路相伴，經歷了一系列調整、完善及細化，但萬變不離其宗的內核是保障支持與剛性約束并行。對此，再次站上風口的光伏產業當有清醒的認識，吸取過去的用地教訓，戴好“望遠鏡”，做用地的“穩健派”。

 

日前，重新站上風口的光伏產業再迎政策利好。自然資源部、國家林業和草原局、國家能源局三部門聯合印發通知，從引導項目合理布局、實行用地分類管理、加快辦理用地手續等方面對光伏用地政策進行了細化，并鼓勵利用未利用地和存量建設用地發展光伏發電產業，尤其是在嚴保生態的前提下到沙漠、戈壁、荒漠等區域選址建設大型光伏基地。

 

我國是世界上最大的能源消費國之一，光伏裝機總量連續多年全球第一，市場潛力巨大。尤其是隨著“雙碳”進程的持續推進，針對光伏產業的支持政策頻出。其中，用地政策也與光伏產業發展一路相伴，經歷了一系列調整、完善及細化。但綜合歷年政策來看，萬變不離其宗的內核是保障支持與剛性約束并行。對此，再次站上風口的光伏產業當有清醒的認識，吸取過去的用地教訓，戴好“望遠鏡”，做用地的“穩健派”。

 

一是優布局，下好“到哪里發展”這盤棋。以光伏、風電項目為代表的新能源項目普遍占地范圍較大，且涉及土地類型復雜、用地目的多樣，在開發建設及生態保護上存有一定風險。尤其是近年來光伏產業發展提速，面臨著用地稀缺的緊迫局面。光伏產業要謀取長遠發展，就得持續優化產業布局，將目光放在“沙戈荒”等國土空間資源及太陽能資源豐富、擁有大片生態紅線區以外未利用土地的地區，同時充分用好存量建設用地。這也是一直以來國家支持與鼓勵的方向。

 

二是守底線，走好“怎樣更好發展”下一程。耕地保護紅線要守，生態保護紅線也要守。回看光伏產業“興衰路”，違法違規用地的現象并不鮮見。有的地方因光伏發電項目監管缺失、施工違法違規遭到通報，有的項目在施工建設過程中“跑偏”，影響農業生產而被叫停。實際上，無論是此次通知中提到的“強化用地日常監管與執法”，還是此前文件對“嚴肅查處違法占用耕地、林地和基本草原等行為”的強調，都清清楚楚亮明了態度：底線與紅線不容突破。

 

此次三部門印發的通知，對光伏產業用地政策進一步作出細化和明確，既是對現實問題的回應，也為行業可持續發展作出引導。下一步，如何將政策落實落地，各地還需要下一番“繡花功”，拿出符合地區實際的管理舉措，尤其是中西部地區。當下，隨著大型風電光伏基地項目在內蒙古、甘肅、青海、寧夏4省區“沙戈荒”地區開建，尤其是全球最大規模“沙戈荒”風電光伏基地項目在庫布其沙漠落地，我國以“沙戈荒”地區為重點的大型光伏基地建設大幕已經拉開。中西部地區可充分利用“沙戈荒”地區進行光伏開發，通過規模效應，降低土地、基建、運營維護等方面的成本，并通過發展板上發電、板下種植養殖，實現新能源產業與生態融合發展。

 

此外，各地還要充分認識到光伏的替代能源地位，從資源安全、環境友好角度拓展“光伏+”產業的發展半徑，將光伏產業發展納入各級國土空間規劃，合理安排光伏項目新增用地規模、布局和開發建設時序等，既滿足合理用地需求也確保項目合法合規，推動光伏產業健康有序發展。

 

眼下，在綠色低碳新發展理念指引下，我國能源結構正迎來前所未有之變局。不做“激進派”，善做“穩健派”，再次站在風口之上的光伏產業或才能飛得更高更遠。

 

捕輿小課堂

 

自然資源部、國家林草局、國家能源局等三部門日前聯合印發通知（

 

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），明確鼓勵各地利用未利用地和存量建設用地發展光伏發電產業。部分內容如下：

 

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如何引導項目合理布局？

 

（一）做好光伏發電產業發展規劃與國土空間規劃的銜接。各地要認真做好綠色能源發展規劃等專項規劃與國土空間規劃的銜接，優化大型光伏基地和光伏發電項目空間布局。在市、縣、鄉鎮國土空間總體規劃中將其列入重點建設項目清單，合理安排光伏項目新增用地規模、布局和開發建設時序。在符合“三區三線”管控規則的前提下，相關項目經可行性論證后可統籌納入國土空間規劃“一張圖”，作為審批光伏項目新增用地用林用草的規劃依據。

 

（二）鼓勵利用未利用地和存量建設用地發展光伏發電產業。在嚴格保護生態前提下，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠等區域選址建設大型光伏基地；對于油田、氣田以及難以復墾或修復的采煤沉陷區，推進其中的非耕地區域規劃建設光伏基地。項目選址應當避讓耕地、生態保護紅線、歷史文化保護線、特殊自然景觀價值和文化標識區域、天然林地、國家沙化土地封禁保護區（光伏發電項目輸出線路允許穿越國家沙化土地封禁保護區）等；涉及自然保護地的，還應當符合自然保護地相關法規和政策要求。新建、擴建光伏發電項目，一律不得占用永久基本農田、基本草原、Ⅰ級保護林地和東北內蒙古重點國有林區。

 

2

 

項目用地如何分類管理？

 

光伏發電項目用地包括光伏方陣用地（含光伏面板、采用直埋電纜敷設方式的集電線路等用地）和配套設施用地（含變電站及運行管理中心、集電線路、場內外道路等用地，具體依據《光伏發電站工程項目用地控制指標》的分類），根據用地性質實行分類管理。

 

　　（一）光伏方陣用地。光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農用地的，應根據實際合理控制，節約集約用地，盡量避免對生態和農業生產造成影響。光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補模式，可使用年降水量400毫米以下區域的灌木林地以及其他區域覆蓋度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設光伏板；光伏支架最低點應高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應合理設置凈間距，具體由各地結合實地確定，并采取有效水土保持措施，確保灌木覆蓋度等生長狀態不低于林光互補前水平。光伏方陣按規定使用灌木林地的，施工期間應辦理臨時使用林地手續，運營期間相關方簽訂協議，項目服務期滿后應當恢復林地原狀。光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部門應科學評估本地區草原資源與生態狀況，合理確定項目的適建區域、建設模式與建設要求。鼓勵采用“草光互補”模式。

 

光伏方陣用地不得改變地表形態，以第三次全國國土調查及后續開展的年度國土變更調查成果為底版，依法依規進行管理。實行用地備案，不需按非農建設用地審批。

 

（二）配套設施用地管理。光伏發電項目配套設施用地，按建設用地進行管理，依法依規辦理建設用地審批手續。其中，涉及占用耕地的，按規定落實占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規定落實進出平衡。其他道路按建設用地管理。

 

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